carácter funcional o complementario, para efectivizar el cumplimiento de la Política Nacional Ambiental y las normas ambientales que rigen en el país (Ley 28611, Ley General del Ambiente, art. 16).
En el diseño y aplicación de los instrumentos
de gestión ambiental se incorporan los mecanismos para asegurar su cumplimiento
incluyendo, entre otros, los plazos y el cronograma de inversiones ambientales,
así como los demás programas y compromisos.
Estándar de Calidad Ambiental (ECA) y Límites Máximos Permisibles (LMP)
El Estándar de Calidad Ambiental (ECA) y el Límite Máximo Permisible (LMP) son instrumentos de gestión ambiental que consisten en parámetros y obligaciones que buscan regular y proteger la salud pública y la calidad ambiental en que vivimos, permitiéndole a la autoridad ambiental desarrollar acciones de control, seguimiento y fiscalización de los efectos causados por las actividades humanas.
Los ECA son indicadores de calidad ambiental, miden la concentración de elementos, sustancias, parámetros físicos, químicos y biológicos, presentes en el aire, agua o suelo, pero que no representan riesgo significativo para la salud de las personas ni al ambiente.
Los LMP miden la concentración de elementos, sustancias, parámetros físicos, químicos y biológicos, presentes en las emisiones, efluentes o descargas generadas por una actividad productiva (minería, hidrocarburos, electricidad, etc.), que al exceder causa daños a la salud, al bienestar humano y al ambiente.
Una de las diferencias es que la medición de un ECA se realiza directamente en los cuerpos receptores, mientras que en un LMP se da en los puntos de emisión y vertimiento. Sin embargo, ambos instrumentos son indicadores que permiten a través del análisis de sus resultados, establecer políticas ambientales (ECA) y correcciones el accionar de alguna actividad específica (LMP).
Estudio de Impacto Ambiental (EIA)
Los Estudios de Impacto Ambiental -
EIA son instrumentos de gestión que contienen una descripción de la actividad
propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles de dicha actividad
en el medio ambiente físico y social, a corto y largo plazo, así como la
evaluación técnica de los mismos. Deben indicar las medidas necesarias para evitar
o reducir el daño a niveles tolerables e incluirá un breve resumen del estudio
para efectos de su publicidad. La ley de la materia señala los demás requisitos
que deban contener los EIA.
Estándares de Calidad Ambiental versus Límites Máximo Permisibles
Existe cierta confusión por parte de los no especialistas entre los estándares de calidad ambiental que se usan en los paises y los límites máximos permisibles que se usan en la industria, se tiende a utilizarlos indistintamente cuando en realidad están bastante bien diferenciados por lo que en las siguientes líneas haremos la aclaración respectiva: En términos generales el Estándar de Calidad Ambiental (ECA) y el Límite Máximo Permisible (LMP) constituyen parámetros con indicadores formales de cumplimiento obligatorio diseñados específica y particularmente para proteger la salud y preservar la calidad del ambiente que nos rodea. Las principales diferencias en su concepción son las siguientes:
- El ECA es un instrumento de carácter y aplicación nacional mientras el LMP es un instrumento de carácter y aplicación sectorial.
- El ECA se aplica al ambiente y al cuerpo receptor en forma general y se especifica sobre el medio directamente (ejemplo: estándar de calidad del aire, estándar de calidad del agua, estándar de calidad del suelo, etc.) mientras que el LMP se aplica específicamente a fuentes de emisión, efluentes y descargas que presentan los sectores industriales
- El ECA se construye en forma agregada integrando así todas las combinaciones sectoriales artificiales con aportes de flujo natural, siempre que puedan afectar el cuerpo receptor natural, mientras el LMP se diseña específicamente en función a la naturaleza del sector industrial al cual va a aplicarse teniendo en cuenta el medio de descarga a la cual va dirigida la emisión, efluente o flujo de salida que la industria genere.
- El ECA es un derecho de todos los ciudadanos de un país o estado mientras el LMP es una obligación de los sectores que generan las emisiones, descargas y efluentes al medio ambiente.
Existen estándares de calidad ambiental (ECA) disponibles para proteger la calidad del cuerpo receptor sea aire, agua, suelo, ruido, etc. y límites máximo permisibles (LMPs) aplicables mandatoriamente a sectores industriales tan específicos como cemento, cerveza, papel, minería, pesca, petróleo, etc. y funcionan de manera relacionada y complementaria en toda su extensión. En este contexto es necesario aclarar que las fuentes de emisión y puntos de descarga cuentan con parámetros regulados con LMPs tanto como ECAs que se aplican a las fuentes de descarga dándose que en ambos casos la autoridad competente tiene el poder de monitorear, fiscalizar, controlar y sancionar a quienes considere responsables en caso se incumpla el valor especificado en el ECA o el LMP.
Finalmente es necesario indicar que tanto el ECA como el LMP son instrumentos de gestión ambiental que permiten rediseñar, establecer, implementar y mejorar directrices de política y eventualmente cuando se requiera, tomar las medidas preventivas y correctivas que sean necesarias a partir del análisis de los resultados del monitoreo y medición de ambos indicadores para proteger la salud y la calidad del entorno en el que habitamos.
La Ley General del Ambiente – Ley Nº 28611 es la norma ordenadora del marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú. Establece los principios y normas básicas que aseguren el efectivo ejercicio del derecho constitucional al ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida. Asimismo, la Ley General del Ambiente regula el cumplimiento de las obligaciones vinculadas a la efectiva gestión ambiental, que implique la mejora de la calidad de vida de la población, el desarrollo sostenible de las actividades económicas, el mejoramiento del ambiente urbano y rural, así como la conservación del patrimonio natural del país, entre otros objetivos.
Siendo la gestión ambiental un proceso permanente y continuo, orientado a administrar los intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos de la Política Nacional del Ambiente y considerando su carácter transectorial, es que se colige que las autoridades públicas, como los sectores del gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales, deben reorientar, integrar , estructurar , coordinar y supervisar sus competencias y responsabilidades ambientales bajo criterios, normas y directrices que la Autoridad Ambiental Nacional determine a los propósitos de armonizar y concordar las políticas, pla¬nes, programas y acciones públicas orientadas al desarrollo sostenible del país.
La Ley de Bases de la Descentralización – Ley Nº 27783, establece que el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, se da mediante la separación de competencias y funciones y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población. Esta ley establece también, que los objetivos de la descentralización, en materia ambiental, exigen:
- El Ordenamiento Territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo.
- La Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental.
- La Coordinación y concertación institucional y Participación Ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.
¿En qué casos de presenta el EIA?
El reglamento de protección ambiental
minero, aprobado años antes de que se dictara la ley del sistema nacional de
evaluación del impacto ambiental, señala en sus definiciones que el EIA debe efectuarse
para la realización de actividades en concesiones mineras, de beneficio, de
labor general y de transporte minero. Es necesario precisar que por su
antigüedad el reglamento no identificó categorías de estudio de EIA.
Específicamente, en el desarrollo del
reglamento ambiental se señala que el EIA es exigible a:
- Los titulares de actividades mineras
que pasen de la etapa de exploración a la de explotación.
- El concesionario minero y/o de
beneficio que proyecte realizar ampliaciones de producción en sus operaciones o
de tamaño de planta de beneficio superiores al 50%.
- El concesionario minero y/o de
beneficio que proyecte realizar ampliaciones de producción en sus operaciones o
de tamaño de planta de beneficio y que cuenten con un PAMA.
El EIA se
presentará respecto de la ampliación de operaciones a efectuar.
Inicialmente, las actividades de
exploración minera quedaron fuera del ámbito de regulación del EIA.
Posteriormente, en 1998, mediante decreto supremo 038-98-PCM se estableció que
dichas actividades también se sujetaban a la presentación de una evaluación
ambiental, una figura muy similar al EIA, con la diferencia de que en su
reglamentación se excluyó el tema de la audiencia pública en la fase de
revisión por la autoridad.
Con posterioridad, con el decreto
supremo 020-2008-EM, se planteó un nuevo régimen con respecto a las actividades
de exploración minera. Estas se clasifican en dos categorías dependiendo del
número de plataformas de perforación, del área efectivamente disturbada y de la
longitud de los túneles a construir. Según la categoría, se presenta una DIA
para la categoría I o un EIA-sd para la categoría II.
Programa de adecuación y Manejo Ambiental (PAMA)
La autoridad ambiental competente
puede establecer y aprobar Programas de Adecuación y Manejo Ambiental - PAMA,
para facilitar la adecuación de una actividad económica a obligaciones
ambientales nuevas, debiendo asegurar su debido cumplimiento en plazos que
establezcan las respectivas normas, a través de objetivos de desempeño
ambiental explícitos, metas y un cronograma de avance de cumplimiento, así como
las medidas de prevención, control, mitigación, recuperación y eventual compensación
que corresponda. Los informes sustentatorios de la definición de plazos y medidas
de adecuación, los informes de seguimiento y avances en el cumplimiento del PAMA,
tienen carácter público y deben estar a disposición de cualquier persona interesada.
¿En qué casos de presenta el PAMA?
El PAMA es el programa que contiene las
acciones e inversiones necesarias para incorporar a las operaciones
minero-metalúrgicas los adelantos tecnológicos y/o medidas alternativas que
tengan como propósito reducir o eliminar las emisiones y/o vertimientos para
poder cumplir con los niveles máximos permisibles establecidos por la autoridad
competente. En tal sentido, el PAMA constituye un instrumento de gestión
ambiental exigible para aquellas empresas que venían operando al momento de
entrada en vigencia del reglamento para la protección ambiental en la actividad
minero-metalúrgica en 1993.
En aquella época, estaban obligados a
presentar el PAMA ante la DGM para su aprobación, previa opinión de la Dirección
General de Asuntos Ambientales (ahora DGAAM). El plazo para la aprobación de
los PAMA era de 60 días, el cual fue posteriormente modificado a 120 días;
transcurrido dicho plazo sin haberse emitido pronunciamiento, quedaba aprobado
automáticamente. De existir observaciones, estas debían absolverse en un plazo
de 60 días.
Asimismo, de acuerdo al artículo 17 del
reglamento para la protección ambiental en la actividad minero-metalúrgica, la
DGM podía modificar el PAMA mediante resolución directoral de oficio o a
solicitud del interesado, indicándose los fundamentos técnicos, económicos,
sociales, ecológicos y ambientales. Sin embargo, a partir de la promulgación
del decreto supremo 053-99-EM las modificaciones de los PAMA debieron
presentarse ante la DGAAM.
De acuerdo a lo establecido por la
normatividad, los PAMA aprobados en el sector minero tenían un plazo de
cumplimiento de entre cinco y diez años, por lo que considerando el transcurso
del tiempo, los plazos de ejecución ya se encuentran vencidos a la fecha.
Existen algunos casos en los cuales se ha prorrogado el cumplimiento del PAMA,
como en el de la empresa de Doe Run. En caso de incumplimiento del PAMA, la
normatividad vigente ha establecido una serie de consideraciones, como veremos
a continuación.
Obligaciones Ambientales Específicas
El titular de la actividad
minero-metalúrgica es responsable por las emisiones, vertimientos y disposición
de desechos al ambiente que se produzcan como resultado de los procesos
efectuados en sus instalaciones. A este efecto, su obligación es evitar e
impedir que aquellos elementos o sustancias que puedan tener efectos adversos
en el ambiente sobrepasen los niveles máximos permisibles establecidos.
Asimismo, es obligación del titular
poner en marcha y mantener actualizados los programas de previsión y control
contenidos en el PAMA, basados en sistemas adecuados de muestreo, análisis químicos,
físicos y mecánicos, que permitan evaluar y controlar en forma representativa
los efluentes líquidos, residuos sólidos, las emisiones gaseosas, los ruidos y
otros que puedan generar su actividad, por cualquiera de sus procesos cuando
estos pudieran tener un efecto negativo sobre el medio ambiente.
El reglamento para la protección
ambiental en la actividad minero-metalúrgica establece otras obligaciones
colaterales al EIA, como las siguientes:
- Presentación de un informe sobre la
generación de emisiones y/o vertimientos de residuos de la industria
minero-metalúrgica, como parte de la declaración anual consolidada que deben
presentar los titulares de operaciones al MEM, según formato establecido por el
propio reglamento ambiental.
- Las empresas deben contar con un
auditor ambiental interno que sea responsable por el control ambiental de la
empresa.
- Las empresas deben contar con un plan
de cierre a ser ejecutado al término de sus operaciones.
Objetivos del Reglamento Ambiental en Minería
El reglamento para la protección
ambiental en la actividad minero-metalúrgica tiene por objeto:
- Establecer las acciones de previsión
y control que deben realizarse para armonizar el desarrollo de las actividades
minero-metalúrgicas con la protección del medio ambiente.
- Proteger el medio ambiente de los
riesgos resultantes de los agentes nocivos que pudiera generar la actividad
minera-metalúrgica, evitando sobrepasen los niveles máximos permisibles.
- Fomentar el empleo de nuevas técnicas
y procesos relacionados con el mejoramiento del medio ambiente.
Ejercicio de las Funciones Ambientales
Las competencias nacionales, regionales y locales se ejercen con dependencia o
vínculo a los instrumentos de gestión ambiental, diseñados, implementados y
ejecutados para fortalecer el carácter transectorial y descentralizado de la
Gestión Ambiental, a los propósitos de cumplir la Política Nacional
del Ambiente, el Plan Nacional de Acción Ambiental y la Agenda Ambiental
Nacional. Para el efecto, el Ministerio del Ambiente - MINAM debe asegurar la
transectorialidad y la debida coordinación y aplicación de estos instrumentos.
Plan de Cierre de Actividades
Los titulares de todas las actividades
económicas deben garantizar que al cierre de actividades o instalaciones no
subsistan impactos ambientales negativos de carácter significativo, debiendo
considerar tal aspecto al diseñar y aplicar los instrumentos de gestión
ambiental que les correspondan de conformidad con el marco legal vigente. La
Autoridad Ambiental Nacional, en
coordinación con las autoridades ambientales sectoriales, establece
disposiciones específicas sobre el cierre, abandono, post-cierre y post-abandono
de actividades o instalaciones, incluyendo el contenido de los respectivos planes
y las condiciones que garanticen su adecuada aplicación.
Base Legal que regula los Pasivos Ambientales
- Ley Nº 28271, Ley que
regula los Pasivos Ambientales de la Actividad Minera, publicado el 14/07/2004. Modificada por la Ley N°
28234, publicada 28/05/2004.
- Ley Nº 28526, publicada el 25/05/2005 y Decreto
Legislativo N° 1042.
- Decreto Supremo N°
059-2005-EM, Reglamento de Pasivos Ambientales de la Actividad Minera, publicado
09/12/2005.
- Resolución Ministerial
N° 290-2006-EM/DM, Inventario Inicial de Pasivos Ambientales Mineros, publicado
19/06/2006.