MINERÍA RESPONSABLE: La importancia de los instrumentos de Gestión Ambiental

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Gestión Ambiental

La gestión ambiental es un proceso permanente y continuo, constituido por el conjunto estructurado de principios, normas técnicas, procesos y actividades, orientado a administrar los intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos de la política ambiental y alcanzar así, una mejor calidad de vida y el desarrollo integral de la población, el desarrollo de las actividades económicas y la conservación del patrimonio ambiental y natural del país.

Instrumentos de Gestión Ambiental

Son mecanismos orientados a la ejecución de la política ambiental, sobre la base de los principios establecidos en la Ley. Constituyen medios operativos que son diseñados, normados y aplicados con

carácter funcional o complementario, para efectivizar el cumplimiento de la Política Nacional Ambiental y las normas ambientales que rigen en el país (Ley 28611, Ley General del Ambiente, art. 16).

En el diseño y aplicación de los instrumentos de gestión ambiental se incorporan los mecanismos para asegurar su cumplimiento incluyendo, entre otros, los plazos y el cronograma de inversiones ambientales, así como los demás programas y compromisos.

Estándar de Calidad Ambiental (ECA) y Límites Máximos Permisibles (LMP)

El Estándar de Calidad Ambiental (ECA) y el Límite Máximo Permisible (LMP) son instrumentos de gestión ambiental que consisten en parámetros y obligaciones que buscan regular y proteger la salud pública y la calidad ambiental en que vivimos, permitiéndole a la autoridad ambiental desarrollar acciones de control, seguimiento y fiscalización de los efectos causados por las actividades humanas.

Los ECA son indicadores de calidad ambiental, miden la concentración de elementos, sustancias, parámetros físicos, químicos y biológicos, presentes en el aire, agua o suelo, pero que no representan riesgo significativo para la salud de las personas ni al ambiente.

Los LMP miden la concentración de elementos, sustancias, parámetros físicos, químicos y biológicos, presentes en las emisiones, efluentes o descargas generadas por una actividad productiva (minería, hidrocarburos, electricidad, etc.), que al exceder causa daños a la salud, al bienestar humano y al ambiente.

Una de las diferencias es que la medición de un ECA se realiza directamente en los cuerpos receptores, mientras que en un LMP se da en los puntos de emisión y vertimiento. Sin embargo, ambos instrumentos son indicadores que permiten a través del análisis de sus resultados, establecer políticas ambientales (ECA) y correcciones el accionar de alguna actividad específica (LMP).

Estudio de Impacto Ambiental (EIA)

Los Estudios de Impacto Ambiental - EIA son instrumentos de gestión que contienen una descripción de la actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles de dicha actividad en el medio ambiente físico y social, a corto y largo plazo, así como la evaluación técnica de los mismos. Deben indicar las medidas necesarias para evitar o reducir el daño a niveles tolerables e incluirá un breve resumen del estudio para efectos de su publicidad. La ley de la materia señala los demás requisitos que deban contener los EIA.

Estándares de Calidad Ambiental versus Límites Máximo Permisibles

Existe cierta confusión por parte de los no especialistas entre los estándares de calidad ambiental que se usan en los paises y los límites máximos permisibles que se usan en la industria, se tiende a utilizarlos indistintamente cuando en realidad están bastante bien diferenciados por lo que en las siguientes líneas haremos la aclaración respectiva: En términos generales el Estándar de Calidad Ambiental (ECA) y el Límite Máximo Permisible (LMP) constituyen parámetros con indicadores formales de cumplimiento obligatorio diseñados específica y particularmente para proteger la salud y preservar la calidad del ambiente que nos rodea. Las principales diferencias en su concepción son las siguientes:

• El ECA es un instrumento de carácter y aplicación nacional mientras el LMP es un instrumento de carácter y aplicación sectorial.
• El ECA se aplica al ambiente y al cuerpo receptor en forma general y se especifica sobre el medio directamente (ejemplo: estándar de calidad del aire, estándar de calidad del agua, estándar de calidad del suelo, etc.) mientras que el LMP se aplica específicamente a fuentes de emisión, efluentes y descargas que presentan los sectores industriales
• El ECA se construye en forma agregada integrando así todas las combinaciones sectoriales artificiales con aportes de flujo natural, siempre que puedan afectar el cuerpo receptor natural, mientras el LMP se diseña específicamente en función a la naturaleza del sector industrial al cual va a aplicarse teniendo en cuenta el medio de descarga a la cual va dirigida la emisión, efluente o flujo de salida que la industria genere.
• El ECA es un derecho de todos los ciudadanos de un país o estado mientras el LMP es una obligación de los sectores que generan las emisiones, descargas y efluentes al medio ambiente.

Existen estándares de calidad ambiental (ECA) disponibles para proteger la calidad del cuerpo receptor sea aire, agua, suelo, ruido, etc. y límites máximo permisibles (LMPs) aplicables mandatoriamente a sectores industriales tan específicos como cemento, cerveza, papel, minería, pesca, petróleo, etc. y funcionan de manera relacionada y complementaria en toda su extensión. En este contexto es necesario aclarar que las fuentes de emisión y puntos de descarga cuentan con parámetros regulados con LMPs tanto como ECAs que se aplican a las fuentes de descarga dándose que en ambos casos la autoridad competente tiene el poder de monitorear, fiscalizar, controlar y sancionar a quienes considere responsables en caso se incumpla el valor especificado en el ECA o el LMP.        

Finalmente es necesario indicar que tanto el ECA como el LMP son instrumentos de gestión ambiental que permiten rediseñar, establecer, implementar y mejorar directrices de política y eventualmente cuando se requiera, tomar las medidas preventivas y correctivas que sean necesarias a partir del análisis de los resultados del monitoreo y medición de ambos indicadores para proteger la salud y la calidad del entorno en el que habitamos.

La Ley General del Ambiente – Ley Nº 28611 es la norma ordenadora del marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú. Establece los principios y normas básicas  que aseguren  el efectivo ejercicio del derecho constitucional al  ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida. Asimismo, la Ley General del Ambiente   regula el cumplimiento de las obligaciones vinculadas a  la efectiva gestión ambiental, que implique la mejora de la calidad de vida de la población, el desarrollo sostenible de las actividades económicas, el mejoramiento del ambiente urbano y rural, así como la conservación del patrimonio natural del país, entre otros objetivos.

Siendo la gestión ambiental un proceso permanente y continuo, orientado a administrar los intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos de la Política Nacional del Ambiente y considerando su  carácter transectorial, es que  se colige que las autoridades públicas,  como los sectores del gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales,  deben  reorientar, integrar , estructurar , coordinar  y supervisar   sus competencias y responsabilidades ambientales bajo criterios, normas y directrices que la Autoridad Ambiental Nacional determine  a los propósitos de armonizar y concordar  las políticas, pla¬nes, programas y acciones públicas  orientadas al desarrollo sostenible del país.

La Ley de Bases de la Descentralización – Ley Nº 27783, establece que el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, se da mediante la separación de competencias y funciones y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población. Esta ley establece también, que los objetivos de la descentralización, en materia ambiental, exigen:

1. El Ordenamiento Territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo.
2. La Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental.
3. La Coordinación y concertación institucional y Participación Ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

¿En qué casos de presenta el EIA?

El reglamento de protección ambiental minero, aprobado años antes de que se dictara la ley del sistema nacional de evaluación del impacto ambiental, señala en sus definiciones que el EIA debe efectuarse para la realización de actividades en concesiones mineras, de beneficio, de labor general y de transporte minero. Es necesario precisar que por su antigüedad el reglamento no identificó categorías de estudio de EIA.

Específicamente, en el desarrollo del reglamento ambiental se señala que el EIA es exigible a:

1. Los titulares de actividades mineras que pasen de la etapa de exploración a la de explotación.
2. El concesionario minero y/o de beneficio que proyecte realizar ampliaciones de producción en sus operaciones o de tamaño de planta de beneficio superiores al 50%.
3. El concesionario minero y/o de beneficio que proyecte realizar ampliaciones de producción en sus operaciones o de tamaño de planta de beneficio y que cuenten con un PAMA. 

El EIA se presentará respecto de la ampliación de operaciones a efectuar.

Inicialmente, las actividades de exploración minera quedaron fuera del ámbito de regulación del EIA. Posteriormente, en 1998, mediante decreto supremo 038-98-PCM se estableció que dichas actividades también se sujetaban a la presentación de una evaluación ambiental, una figura muy similar al EIA, con la diferencia de que en su reglamentación se excluyó el tema de la audiencia pública en la fase de revisión por la autoridad.

Con posterioridad, con el decreto supremo 020-2008-EM, se planteó un nuevo régimen con respecto a las actividades de exploración minera. Estas se clasifican en dos categorías dependiendo del número de plataformas de perforación, del área efectivamente disturbada y de la longitud de los túneles a construir. Según la categoría, se presenta una DIA para la categoría I o un EIA-sd para la categoría II.

Programa de adecuación y Manejo Ambiental (PAMA)

La autoridad ambiental competente puede establecer y aprobar Programas de Adecuación y Manejo Ambiental - PAMA, para facilitar la adecuación de una actividad económica a obligaciones ambientales nuevas, debiendo asegurar su debido cumplimiento en plazos que establezcan las respectivas normas, a través de objetivos de desempeño ambiental explícitos, metas y un cronograma de avance de cumplimiento, así como las medidas de prevención, control, mitigación, recuperación y eventual compensación que corresponda. Los informes sustentatorios de la definición de plazos y medidas de adecuación, los informes de seguimiento y avances en el cumplimiento del PAMA, tienen carácter público y deben estar a disposición de cualquier persona interesada.

¿En qué casos de presenta el PAMA?

El PAMA es el programa que contiene las acciones e inversiones necesarias para incorporar a las operaciones minero-metalúrgicas los adelantos tecnológicos y/o medidas alternativas que tengan como propósito reducir o eliminar las emisiones y/o vertimientos para poder cumplir con los niveles máximos permisibles establecidos por la autoridad competente. En tal sentido, el PAMA constituye un instrumento de gestión ambiental exigible para aquellas empresas que venían operando al momento de entrada en vigencia del reglamento para la protección ambiental en la actividad minero-metalúrgica en 1993.

En aquella época, estaban obligados a presentar el PAMA ante la DGM para su aprobación, previa opinión de la Dirección General de Asuntos Ambientales (ahora DGAAM). El plazo para la aprobación de los PAMA era de 60 días, el cual fue posteriormente modificado a 120 días; transcurrido dicho plazo sin haberse emitido pronunciamiento, quedaba aprobado automáticamente. De existir observaciones, estas debían absolverse en un plazo de 60 días.

Asimismo, de acuerdo al artículo 17 del reglamento para la protección ambiental en la actividad minero-metalúrgica, la DGM podía modificar el PAMA mediante resolución directoral de oficio o a solicitud del interesado, indicándose los fundamentos técnicos, económicos, sociales, ecológicos y ambientales. Sin embargo, a partir de la promulgación del decreto supremo 053-99-EM las modificaciones de los PAMA debieron presentarse ante la DGAAM.

De acuerdo a lo establecido por la normatividad, los PAMA aprobados en el sector minero tenían un plazo de cumplimiento de entre cinco y diez años, por lo que considerando el transcurso del tiempo, los plazos de ejecución ya se encuentran vencidos a la fecha. Existen algunos casos en los cuales se ha prorrogado el cumplimiento del PAMA, como en el de la empresa de Doe Run. En caso de incumplimiento del PAMA, la normatividad vigente ha establecido una serie de consideraciones, como veremos a continuación.

Obligaciones Ambientales Específicas

El titular de la actividad minero-metalúrgica es responsable por las emisiones, vertimientos y disposición de desechos al ambiente que se produzcan como resultado de los procesos efectuados en sus instalaciones. A este efecto, su obligación es evitar e impedir que aquellos elementos o sustancias que puedan tener efectos adversos en el ambiente sobrepasen los niveles máximos permisibles establecidos.

Asimismo, es obligación del titular poner en marcha y mantener actualizados los programas de previsión y control contenidos en el PAMA, basados en sistemas adecuados de muestreo, análisis químicos, físicos y mecánicos, que permitan evaluar y controlar en forma representativa los efluentes líquidos, residuos sólidos, las emisiones gaseosas, los ruidos y otros que puedan generar su actividad, por cualquiera de sus procesos cuando estos pudieran tener un efecto negativo sobre el medio ambiente.

El reglamento para la protección ambiental en la actividad minero-metalúrgica establece otras obligaciones colaterales al EIA, como las siguientes:

• Presentación de un informe sobre la generación de emisiones y/o vertimientos de residuos de la industria minero-metalúrgica, como parte de la declaración anual consolidada que deben presentar los titulares de operaciones al MEM, según formato establecido por el propio reglamento ambiental.
• Las empresas deben contar con un auditor ambiental interno que sea responsable por el control ambiental de la empresa.
• Las empresas deben contar con un plan de cierre a ser ejecutado al término de sus operaciones.

Objetivos del Reglamento Ambiental en Minería

El reglamento para la protección ambiental en la actividad minero-metalúrgica tiene por objeto:

1. Establecer las acciones de previsión y control que deben realizarse para armonizar el desarrollo de las actividades minero-metalúrgicas con la protección del medio ambiente.
2. Proteger el medio ambiente de los riesgos resultantes de los agentes nocivos que pudiera generar la actividad minera-metalúrgica, evitando sobrepasen los niveles máximos permisibles.
3. Fomentar el empleo de nuevas técnicas y procesos relacionados con el mejoramiento del medio ambiente.

Ejercicio de las Funciones Ambientales

Las competencias nacionales, regionales y locales se ejercen con dependencia o vínculo a los instrumentos de gestión ambiental, diseñados, implementados y ejecutados para fortalecer el carácter transectorial y descentralizado de la Gestión Ambiental, a los propósitos de cumplir la  Política  Nacional del Ambiente, el Plan Nacional de Acción Ambiental  y la Agenda Ambiental Nacional. Para el efecto, el Ministerio del Ambiente - MINAM debe asegurar la transectorialidad y la debida coordinación y aplicación de estos instrumentos.

Plan de Cierre de Actividades

Los titulares de todas las actividades económicas deben garantizar que al cierre de actividades o instalaciones no subsistan impactos ambientales negativos de carácter significativo, debiendo considerar tal aspecto al diseñar y aplicar los instrumentos de gestión ambiental que les correspondan de conformidad con el marco legal vigente. La

Autoridad Ambiental Nacional, en coordinación con las autoridades ambientales sectoriales, establece disposiciones específicas sobre el cierre, abandono, post-cierre y post-abandono de actividades o instalaciones, incluyendo el contenido de los respectivos planes y las condiciones que garanticen su adecuada aplicación.

Base Legal que regula los Pasivos Ambientales

• Ley Nº 28271, Ley que regula los Pasivos Ambientales de la Actividad Minera, publicado el 14/07/2004. Modificada por la Ley N° 28234, publicada 28/05/2004.
• Ley Nº 28526, publicada el 25/05/2005 y Decreto Legislativo N° 1042.
• Decreto Supremo N° 059-2005-EM, Reglamento de Pasivos Ambientales de la Actividad Minera, publicado 09/12/2005.
• Resolución Ministerial N° 290-2006-EM/DM, Inventario Inicial de Pasivos Ambientales Mineros, publicado 19/06/2006.